履职申请能否启动审计监督权之辨析

□ 李晶晶

根据行政权限启动方式的不同，行政行为可以分为依申请行政行为和依职权行政行为。

依申请行政行为基本上都是授益行政行为，它以当事人的申请为前提，只能依据当事人的申请而作出。只要当事人拥有规范意义上的申请权，行政机关就必须履行相应的法定义务。规范意义上的申请，指的是当事人基于行政法律法规，请求行政机关作出许可、认可、确认等授益处分的行为，是开启行政程序的开关。一旦当事人提出规范意义上的申请，行政机关必须对当事人的申请展开调查，并最终作出是否准予申请的判断。

与此相对，依职权行政行为大多是对当事人权利的限制和干预，不以当事人的申请为前提，是行政机关依据法定职权主动作出的行政行为，带有明显的强制性和主动性。当然，对于依职权行政行为，公民也可以请求行政机关向第三人作出依职权行政行为，以保护自己的合法权益，这是宪法赋予公民的权利。宪法第41条规定，公民对国家机关和国家工作人员有提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利。但需要注意的是，从学理上讲，这种请求并不是规范意义上的申请权。行政行为的作出依然是基于行政机关主观上的职权发动行为，公民的履职请求是行政行为程序开启之前的非正式事前程序，相当于信息提供行为，并不是行政行为的必须过程，行政机关并非必须向第三人作出依职权行政行为。

审计机关是宪法确立的专司经济监督的专门机关，对外不具有资金分配权、项目审批管理权，没有具体的行政管理职能。依据《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）规定，审计监督的目的是“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。审计监督行为不属于许可、认可、确认等授益性质的行政行为，从学理上的行政行为划分来看，审计监督行为本质上属于依职权行政行为。

从法律法规规定来看，审计监督权的启动有着严格的法定程序。《审计法》第四十二条规定：“审计机关根据经批准的审计项目计划确定的审计事项组成审计组。”《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）第三十四条规定：“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第六条、第十三条、第十四条、第二十一条也同样对领导干部经济责任审计的启动程序作出了明确规定。

因此，审计机关应当严格按照年度审计项目计划实施审计，而且年度审计项目计划有着严格的制定程序，一经确定不得随意变更。审计机关不具有依公民、法人或者其他组织申请，直接对某一领导干部或某单位进行审计的法定职责和权力。如果审计机关研究认为确需对某领导干部或某单位开展审计，而现有审计资源又允许，可以提出调整年度审计项目计划的建议，按规定报经批准后实施。

审计机关没有依公民、法人或者其他组织申请启动审计监督权的法定职责和权力，并不意味着审计机关对于此类审计履职申请可以不作任何处理和回应。相反，按照有关法律规定，审计机关负有处理和答复的义务。

《审计法实施条例》第六条规定“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理”。根据《信访工作条例》第十七条“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理”的规定，申请人提出的申请履职事项实质属于信访诉求。《信访工作条例》对于各级机关、单位对信访事项的受理、办理、答复、法律责任，以及申请人对信访答复不服的救济渠道等均做了明确规定，审计机关收到此类审计履职申请后，应当按照《信访工作条例》的规定及程序依法进行处理和答复。

如果申请人对审计机关的信访事项处理意见不服，可以根据《信访工作条例》第三十五条“信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查”，以及第三十六条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核”的规定，依法提出复查复核请求。

（作者单位 审计署法规司）