审计全覆盖是党中央、国务院交给审计的重大政治任务。积极推进审计全覆盖，拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区，是党中央对审计工作的重要要求。当前，面对纷繁复杂的经济活动及由此产生的海量数据，要实现审计全覆盖，就必须坚持走科技强审之路，加强审计信息化建设，增强运用大数据技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。各级审计机关和审计人员要准确把握审计全覆盖和科技强审的关系，认真落实习近平总书记关于审计工作的重要指示批示精神，以高质量审计全覆盖推进新时代审计工作高质量发展。
高质量审计全覆盖的含义
准确理解高质量审计全覆盖的含义是推进新时代审计工作高质量发展的前提。按照二十届中央审计委员会第一次会议要求，审计要“如影随形”对所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的地方、部门和单位的审计监督权无一遗漏、无一例外，形成常态化、动态化震慑。
（一）高质量审计全覆盖的内在要求是“形神兼备”
审计工作要以夯实覆盖为支撑点，进一步推进全覆盖“形神兼备”，做到“如影随形”。审计人员不能机械地理解与实施审计全覆盖工作，必须坚决防止审计全覆盖工作表面化、形式化。倘若审计监督低效或者无效，那么无论形式上有多完备，都无法形成动态常态震慑。要坚持形式和内容有机统一，把“形神兼备”贯穿审计工作全过程，不断拓宽审计全覆盖的实现路径。“形”即有形覆盖，“神”即有效覆盖，有形是有效的基础和前提，有效是有形的目标和要求。“形神兼备”，关键要实现审计全覆盖有形与有效相统一，既能做到全面“体检”，更能发现“病灶”，精准出击清除“病灶”。
（二）高质量审计全覆盖的必要路径是“项目为王”
如何作为以践行党中央对审计全覆盖的要求，浙江审计的答案是“审计项目为王”。对标审计全覆盖要求，把项目作为围绕中心、服务大局，充分行使审计监督权的载体，通过抓深抓实审计项目，拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区和死角，坚决做到应审尽审、凡审必严，形成常态化、动态化震慑。在项目立项上，既要做到审计无禁区，审计监督无一遗漏、无一例外，更要突出重点，对重点区域、领域、单位、人员实施重点监督，带动全面监督。在项目实施上，既要聚焦财政财务收支真实合法效益主责主业，以资金审查为重要切入口，精准揭示问题，更要对一个单位、一项资金审深审透，查出的问题让人服气、令人佩服、使人敬畏，形成实质性震慑。
（三）高质量审计全覆盖的关键手段是“科技强审”
中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确提出，要创新审计技术方法，构建大数据审计工作模式，提高审计能力、质量和效率，扩大审计监督的广度和深度。科技强审成为审计机关实现审计全覆盖要求的必然选择。审计机关通过运用大数据分析、人工智能等技术手段，快速处理被审计单位经济活动产生的全样本财务、业务数据，达到缩短现场审计时间、节约人力资源、提高工作效率的目标，从而实现对被审计单位全方位、全过程的审计监督；通过开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据分析，及时发现经济社会运行中的新情况、新问题和新趋势，提高审计监督的精准度和穿透力，实现有形覆盖基础上的有效覆盖。
大数据审计推进高质量审计全覆盖的实践探索及短板
近年来，浙江省审计机关深入践行“科技强审”理念，向信息化要资源，向大数据要效率，从制度体系建设、数据归集治理、重点领域应用等方面着手，积极开展运用大数据推进审计全覆盖的实践探索。一是逐步构建以大数据审计推进审计全覆盖的制度体系。相继出台了《关于推进科技强审建设的若干意见》《大数据审计操作指引（试行）》《审计业务电子数据管理办法》等制度，从数据归集治理、大数据审计项目实施、大数据审计成果利用等方面对审计项目如何开展大数据审计进行规范。二是逐步夯实大数据审计基础。建立从全省一体化智能化公共数据平台获取数据的“一法一条例”（依据审计法第三十五条和《浙江省公共数据条例》第十五条）审计数据归集系统和省级有关部门、省以下单位数据定期归集机制，审计大数据中心已实现常态化归集常用审计数据。三是逐步深化重点审计领域应用。财政、社会保障、市县长经济责任、行政事业等重点领域积极实践运用“数据分析 + 现场核查”数字化审计模式推进审计全覆盖，提升了审计效率和质量。但对照高质量审计全覆盖的新要求、新任务，当前大数据审计推进审计全覆盖仍然存在诸多短板与不足。
（一）有形覆盖仍有盲区
一是数据分析未全面覆盖。因数据不完整、未贯通等原因，数据分析未能全面覆盖应当履行审计监督权的所有地方、部门和单位。二是审计领域未全面覆盖。除部门预算执行审计、市县长经济责任审计、社保审计等重点领域外，部分审计领域大数据审计应用还不充分，运用大数据审计推进审计全覆盖的实践经验也不足。三是常态化监督作用未有效发挥。目前，大数据审计应用主要集中在审计项目实施阶段，其他时间审计数据资源往往沉睡在数据中心，无法充分发挥其对审计对象常态化跟踪监督、及时发现问题和风险的监督作用。
（二）有效覆盖质量偏低
一是大数据审计对审计成果的贡献度还不高。目前，全省审计报告问题只有三分之一来自大数据审计发现，问题数占比偏低。同时，迭代完善的大数据审计分析模型数量有限，导致分析疑点不够聚焦，整体质效偏低。二是大数据审计揭示高价值高风险问题还不多。因审计人员未普遍树立大数据审计思维理念、未能全面掌握大数据审计专业技能等原因，大数据审计应用还不够深入，揭示体现如雷贯耳式的问题还不多。
（三）支撑基础不够扎实
一是数据基础不牢固。当前，虽然已经建立便捷的通道来归集审计数据，也积累了一定数量的各领域数据，但数据清洗、融合、标准化等治理还比较薄弱，尤其是各审计领域尚未系统开展数据资源梳理和治理。二是人才储备不充分。大数据审计对审计人员的数据思维要求较高。目前，全省遴选的大数据审计人才仅占全省审计人员的7.7%，同时全省已有的大数据审计人才还未形成“一盘棋”的运用模式，“一行业一专家团队”（即每一个行业都有一支大数据审计领军人才或骨干人才组成的团队）人才培养和利用机制还需探索创新。三是工作机制不健全。支撑科技强审赋能审计监督质效的“船”和“桥”还未建成，常态化“经济体检”的审计模式尚在探索，支撑新时代审计监督体系和全省“一盘棋”审计工作模式的大数据审计制度体系和工作机制还需不断探索创新。
大数据审计推进高质量审计全覆盖的对策建议
高质量审计全覆盖的关键落脚点在审计项目。以大数据审计推进高质量审计全覆盖，就是要围绕审计项目的全生命周期，充分发挥大数据审计在查核问题、评价判断、宏观分析等方面的优势，不断提高审计在广度、精度、深度上的监督质效，以高质量审计全覆盖推动实现审计工作高质量发展。
（一）在提高审计覆盖广度上发力，进一步拓宽全覆盖的边界
按照审计全覆盖有形覆盖的要求，充分发挥大数据审计在提升审计效率、突破审计资源限制方面的优势，丰富大数据审计在项目实施中的应用模式，消除监督盲区和死角。
一是以数据分析全覆盖推动有形全覆盖。数据分析全覆盖是有形全覆盖的基础支撑，要确保有审计监督权的领域、对象实现大数据审计应审尽审。项目实施前，要按照“审计的视野有多宽，审计数据就应有多广”的原则，全量梳理归集审计数据，确保应归集尽归集。项目实施时，利用已构建大数据审计方法体系全覆盖扫描审计范围内的监督对象，并根据审计工作（实施）方案编写新的大数据审计方法进行全覆盖分析，确保同一问题在所有监督对象中应发现尽发现、不留死角，实现审计有形全覆盖。
二是以数据分析扩大现场审计覆盖面。在建立健全各领域各行业大 数据审计方法体系的基础上，充分运用“数据 + 方法”开展非现场审计。同时，积极运用“大项目”组织模式，统筹安排 不同领域相同数据分析需求的项目开展数据集中分析，最大限度实现数据换人、机器换人、技术换人，精准赋能现场核查、有效核查，从而缩减单个单位现场审计作业时间，将有限的审计资源用到提升现场审计单位数量和内容覆盖面上去。
三是以数据分析开展常态化“经济体检”。落实《浙江省审计条例》第四十三条“审计机关与有关主管机关、单位应当利用数字化手段，协同建立问题发现预警和处理反馈机制，提高经济社会风险识别和分析能力”要求，率先探索建立以宏观风险为导向、以数据分析为基础、现场审计和非现场审计结合为支撑的常态化数据分析模式。依托各审计领域“经济体检”子应用，建立常态化分析模型指标体系，通过定期跨部门自动归集相关审计数据，实现数据分析疑点实时预警。通过审计项目现场核查或审计建议函等形式，探索与有关主管单位、审计对象建立风险预警、疑点核查、整改销号全流程的数字化处理反馈机制，形成常态化震慑。
（二）在提高审计覆盖精度上发力，进一步聚焦全覆盖的重点
按照审计全覆盖突出审计重点的要求，深化“数据先行”理念，充分发挥大数据在审计项目审计计划阶段、审前调查阶段、审计实施阶段全过程的聚焦定位功能，确保项目定得准、重点选得准、问题查得准，通过重点监督带动全面监督。
一是以数据分析服务审计立项。审计计划阶段，探索“数据先行 + 分析先行”的审计立项新模式。利用大数据分析手段，聚焦领导关心、社会关注、群众关切的重大领域和重大政策，分析挖掘高价值、高风险的问题、领域或对象，形成定量数据分析报告，供项目立项参考。选取部门预算执行审计、市县财政决算审计等大数据审计基础好的领域，构建与监督对象相适应的大数据审计监督指标和评价体系，开展常态化“经济体检”，定期形成常态化“经济体检”报告，为科学选准监督对象、立准审计项目提供支撑。
二是以数据分析支撑方案制定。审前调查阶段，探索“数据先行 + 分析先行”的审前调查新模式。通过数据总体分析，摸清审计对象的重点项目、资金规模、资产规模、资源规模等基本情况 ；聚焦财政财务收支，梳理形成一体贯通的审计对象财政财务数据明细；紧扣“政治—政策—项目—资金”主线，利用已有的大数据方法查找审计对象潜在问题疑点和重大风险，形成审计对象数据预分析报告，为审计工作方案精准选定审计重点、设定资金抽查范围和合理分配审计资源提供决策支持。
三是以数据分析引领现场审计。审计实施阶段，深化“数据分析 + 现场核查”数字化审计模式。充分发挥非现场数据分析的“司令部”作用，不断提升大数据审计发现问题对审计报告的支撑度。对审计工作（实施）方案确定的审计内容，开展数据的综合比对和关联分析，缩小审计范围、锁定重点疑点线索，形成问题核查清单。加强非现场与现场审计协调衔接，以问题核查清单为基础，确定重点审计对象或地区，以及重点核查疑点，开展精准打击。
（三）在提高审计覆盖深度上发力，进一步提升全覆盖的质量
按照审计全覆盖有效覆盖的要求，提升大数据审计“解剖麻雀”能力，以高质量的大数据审计查深查透审计项目，发现高价值问题、高风险领域，形成实质性震慑。
一是以高质量数据分析提升审计质量。首先，通过提高大数据审计方法精准度提升审计质量。建立数据分析结果应用闭环管理机制，对分析结果进行核实反馈，结合反馈意见优化迭代分析方法，确保一个大数据审计方法能够审透一类问题，一套大数据审计方法体系能够审透一个领域。其次，通过提高大数据分析能力提升审计质量。不断紧跟前沿信息技术发展方向，加大对数据挖掘、人工智能等新技术新方法的研究和应用，不断突破大数据审计能力上限，通过新的审计生产工具创造新的审计生产力，进而发现新的问题。
二是以数据扩面穿透分析放大审计成效。首先，利用大数据审计以点带面挖掘共性问题，助力审计监督“横向到边”。发挥大数据审计易复制推广的特点，以优秀大数据审计案例和大数据审计方法为基础，选取成效突出、易于推广的审计思路，利用大数据分析技术实现面上全覆盖，通过扩面分析放大审计成效。其次，利用大数据审计由表及里挖掘深度问题，助力审计监督纵向到底。运用大数据开展穿透式审计，围绕重点对象、重点人员、重点资金进行“穿透式”数据分析，发现高价值深层次问题。
三是以数据综合分析揭示重大问题风险。积极探索“专题式”大数据审计模式，提升运用数据综合分析揭示重大问题、重大风险的能力。围绕党和国家工作大局，聚焦高价值问题、高风险领域，对领导交办的重点任务或者一些有想法但常规审计无法进行的审计事项，充分运用“政策 + 数据”的审计思路方法，开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的数据挖掘与分析，形成行业运行分析报告、重大问题（案件）行为特征分析报告等数据分析产品，分类在各业务领域审计项目中使用，或按规定程序形成审计成果，揭示经济运行中的新问题、新情况、新趋势。
构建支撑高质量审计全覆盖的大数据审计工作体系
要充分发挥大数据审计推进高质量审计全覆盖的作用，需要从资源整合、基础夯实、机制创新等三方面入手，进一步筑牢大数据审计底座，推动大数据审计工作体系不断完善。
（一）构建大数据审计工作全省“一盘棋”格局
根据集中统一总体要求，全面落实“以审计项目为核心，所有资源跟着项目走、所有要素围着项目转、所有干部聚焦项目干”的工作理念，构建全省“一盘棋”大数据审计工作格局。一是大数据审计工具建设全省“一盘棋”。省审计厅统一规划、设计、建设，市、县参与建设、全面使用。二是大数据审计人才管理使用“一盘棋”。以“一盘棋”理念，组织全省大数据审计人才梯队培养、以审代训、研究攻关等，打造大数据审计“特种部队”。三是审计数据治理工作“一盘棋”。始终秉持数据是审计机关第一优势生产资料的理念，全省按照“四统一”（统一数字化平台、统一数据目录体系、统一数据治理规范、统一数据资源体系）原则，持续推进数据“聚、融、用”，全面赋能“审计项目为王”。
（二）高质量推进大数据审计基础建设
一是高质量数据资源体系建设。保持审计机关的数据先行优势，必须高质量推进全省“一盘棋”的数 据资源体系建设。首先，建设全面覆盖的数据资源体系。以支撑高质量审计全覆盖为目标，各领域根据监督对象的履职特点和权力事项梳理审计监督所需的数据清单，通过“一法一条例”审计数据归集通道，实现高频数据应归尽归、低频数据在线能查、其他数据按需可及，确保所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的地方、部门和单位无一遗漏。其次，按审计主题治理审计数据。以高质量审计全覆盖和审计项目需求为目标，整理已归集数据，形成高质量反映审计监督事项经济情况的高质量数据，提高数据价值转化率。再次，创新模式归集高价值数据。积极探索利用隐私计算等新技术，利用税收发票、海关进出口、电力等高价值数据，拓展审计数据的宽度。
二是高效率数字化工具平台建设。首先，打造全省统一数字化审计平台。迭代开发行业智审应用平台和常态化“经济体检”智审应用，打造全省统一的大数据审计工作平台。以业务需求为导向，在数字化工作平台集成建设企业画像、自然人画像、文本挖掘等一批大数据审计工具，帮助审计人员提高审计效率和能力。其次，建设常态化“经济体检”数据库。常态化“经济体检”数据库涵盖对象库、方法库、法规库、案例库、疑点库等。其中，对象库包含所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的地方、部门、单位和人员等，贯通审计项目计划、审计发现问题及整改清单，可以动态呈现审计对象的覆盖、问题及整改等情况。方法库包含各行业方法体系和公共方法体系，可以实现大数据审计方法全省共建共享。疑点库由执行大数据审计方法开展常态化数据分析形成，记录疑点利用反馈和核查结果。
三是高素质“特种部队”建设。提升大数据审计支撑高质量审计全覆盖的能力，需要打造一支掌握大数据审计专业技能的经济监督“特种部队”。首先，加强人才激励。将大数据审计能力作为一线业务人员必备的专业能力来要求，并配套相应的评价机制。举办全省大数据审计技能大赛，提升大数据审计影响力和号召力。在优秀项目评比、职务职级晋升、高价值培训交流机会等方面，探索激发审计人员学习大数据审计技能内驱力的举措。其次，加强人才培育。加大人才引进力度，通过以审代训、以赛促训，培养一线业务人员依靠数据干审计的能力，掌握善于获取数据、分析数据、运用数据的基本功，在项目实践中锤炼成长为复合型人才。根据“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”要求、“审计项目为王、审计质量为要、队伍建设为本”理念完善人才梯次培养。再次，加强人才统筹。继续组织全省大数据审计人才遴选，完善大数据审计人才库建设。完善?“一行业一专家团队”机制，服务审计监督主责主业，实现每个行业都有一个团队支撑大数据审计工作的目标，各行业专家团队负责对本行业大数据审计推进高质量审计全覆盖工作进行重点攻关。
（三）改革创新大数据审计工作机制
一是完善大数据审计项目服务保障机制。首先，建立重点审计项目支持计划。贯彻落实“审计项目为王”理念，根据年度审计项目计划，科学制订大数据审计项目计划，综合确定若干个大数据审计项目，由大数据审计职能部门进行重点保障，以创建标志性成果为目标聚焦项目干，统筹推动大数据审计助力各业务领域审计做到“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”要求。其次，建立现场审计数据分析需求快速响应机制。建立常态化数据分析保障团队，实时响应现场审计的临时数据分析需求和模型迭代需求，实现数据分析与现场审计的无缝对接，进一步提高各领域大数据审计应用效率。
二是建立全省大数据审计经验共建共享机制。在持续迭代全省统一的大数据审计工作平台基础上，构建“行业—审计事项—问题—审计思路—数据分析方法”模型知识链的审计知识图谱，以数字化方式积累全省审计人员的经验知识，一方面赋能审计项目实施和质量提升，另一方面赋能审计人员专业水平提升。
三是健全大数据审计项目闭环管理机制。进一步规范大数据审计项目全生命周期管理流程，加强对大数据审计项目的全过程支撑保障，促进各领域大数据审计标准化运行、可持续发展。健全大数据审计成效评估评价机制，完善成效评估评价指标，每年开展全省大数据审计成效评估，形成闭环管理。（作者系浙江省审计厅党组书记、厅长）
作者：白剑峰
来源：审计观察
编辑：孙哲