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新公司法下董事会审计委员会的转型改革
2025-01-134427


新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新公司法”）已于2024年7月1日起正式施行。根据新公司法规定，国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事；有限责任公司和股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设 置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。这意味着，监事会并不是必须撤销的，只有当董事会审计委员会能够承担新公司法所规定的监事会职权时，监事会才可以不再设置。那么，监事会有哪些职权？现行审计委员会能否代替监事会的这些职权？如果现行审计委员会还难以承担监事会的职权，那么，审计委员会应该如何转型改革，才能承担起监事会的职权？这些问题需要思考并加以解决。
新公司法关于监事会职权有哪些规定？
根据新公司法第七十八条、第一百三十一条、第一百八十九条的规定，监事会拥有的职权包括：检查公司财务；对董事、高管人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、 高管人员提出解任的建议；当董事、高管人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高管人员予以纠正；提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；向股东会会议提出提案；对董事、高管人员提起诉讼；公司章程规定的其他职权。
另外，第七十九条还规定，监事可以对董事会决议事项提出质询或者建议，可以对经营异常情况进行调查，必要时可以聘请会计师事务所协助其工作。第八十条规定，监事会可以要求董事、高管人员提交执行职务的报告。
从监事会上述职权可以看出，监事会的监督对象是董事和高管人员；监事会监督事项涉及财务和非财务等多个方面，也可以说是对公司决策和经营的全面监督；监事会对股东负责；正因监事会监督对象是董事和高管人员，因此新公司法第七十六条、 第一百三十条规定，董事、高管人员不得兼任监事。 
问题是，监事会的监督职权一定能够依法落实吗，或者仅仅是形式上的“落实”？对于股东（尤其是大股东）的违规，监事会能够监督吗？答案无疑是否定的，这也是由审计委员会代替监事会的重要原因之一。
现行审计委员会能否承担监事会的职权？
新公司法基本没有对监事会不再设置后审计委员会的人员构成和职权做出更多规定，如果以现行的审计委员会来行使监事会的职权，可行吗？ 
从人员数量看，对于同时存在监事会和审计委员会的公司，两个机构的人员数量基本在3—5人，总体上没有多大差别。而且对于非上市公司，审计委员会的设置并不是强制性的，而监事会则是强制性设置机构（规模较小的公司可以不设监事会，但必须设置监事）。
从人员构成看，审计委员会和监事会之间的差异较大。审计委员会大多存在于上市公司，独立董事是审计委员会的人员构成主体，且必须有会计专业人员。对于设置审计委员会的非上市公司，通常存在于国有公司或大型民营公司，审计委员会成员以股东派出的外部董事为主，同样必须有会计专业人员。而对于各类公司普遍设置的监事会，则基本上是由股东监事（或股东派出监事）和员工监事构成，且员工监事不低于三分之一。 
从职权看，在新公司法实施之前，且审计委员会和监事会并存的情况下，审计委员会更多的是董事会在财务审计相关事项方面的一个决策咨询或决策建议机构（最终决策要通过董事会），不是法律规定的监督机构。不过，由于在一些公司（尤其是上市公司）的重大决策事项上，审计委员会具有一 定的话语权，因此，在实践中，其对公司经营在事实上是具有一定的监督作用的。相对而言，监事会属于法律规定的监督机构，监督对象不仅包括高管人员，那些不担任高管的董事（包括审计委员会中的董事）也是其监督对象，监督职权偏重于经营和决策上的合规性。
从目前一些公司的职权履行实际效果看，董事会由于受到大股东控制，审计委员会的独立性并不强。对于上市公司来说，尽管其成员以独立董事为主，但这些独立董事大多由大股东推荐，而且其独立性带来的风险难以得 到有效化解（比如被大股东强行解职、自身权益受损、监督成本较高等）， 因此，独立董事的独立性是偏弱的。对于非上市公司来说，即使设 置了审计委员会，成员以外部董事为主，但这些外部董事基本是由大股东直接派出（不是推荐），其独立性相比于独立董事更弱。因此，不论是上 市公司还是非上市公司，审计委员会履行职权的独立性都是大打折扣的，审计委员会的最终决策和监督更多取决于大股东尤其是控股股东或实际控制人的意志。对于监事会而言，在我国行政层级鲜明的背景下，监事会主席的职级低于董事长和总经理，职工监事作为董事长和总经理的下属也基本 上处于被动和服从的地位。迄今为止，仍鲜有公司董事长、总经理、其他董事和高管人员的违规行为是由于监事会的独立监督而被发现或曝光的案例，这无疑意味着监事会在公司中的尴尬地位。 
从上述分析不难看出，如果由现行审计委员会直接取代监事会，是很难实现监事会的监督职权的。
中国公司审计委员会与美国有何不同？
审计委员会的概念首次出现，是在1938年美国证券交易委员会（SEC）对麦克森和罗宾斯公司的调查中，不过这次调查 并没有使审计委员会在美国企业界得到广泛采用。到20世纪70年代后，美国公司的董事会审计委员会不断完善，并在很多市场经济发达的国家普及开来。
从中美公司审计委员会职责和相关法律规定来看，我国公司审计委员会与美国公司审计委员会的不同之处主要在于：一是美国公司审计委员会的职权基本上限于财务审计相关业务的监督，非财务审计的决策及经营监督则较少。1999年12月，SEC出台新的审计规则，规定审计委员会必须至少有 一名财务专家，其他成员也必须在被任命后的合理时间内成为财务专家，所有成员都必须熟悉并能够阅读财务报表。我国仅规定审计委员会主席必须是会计专业人士，成员则可以不是会计专业人士。对于审计委员会在非财务审计方面的决策及监督，按新公司法规定，如果不设监事会，则是有这方面职权的。二是美国公司审计委员会的职权之所以基本上限于财务审计相关事项，一个重要原因是美国董事会中独立董事占比很高。目前标准普尔500强公司的独立董事平均比例达85%，很多公司除CEO外，其他董 事都是独立董事，包括董事长也是独立董事，这意味着对经理层的监督来自董事会的所有独立董事，而不仅仅是审计委员会。我 国上市公司的独立董事比例仅有三分之一，普遍是3至4人，这在客观上导致大部分独立董事会进入审计委员会（各专门委员会中的独立董事重叠度很高），于是就赋予了审计委员会非财务审计事项的监督职权。三是根据公司规模不同，美国公司审计委员会的人数要求为3至6人，这与我国规定差别 不大，但实践中我国公司的审计委员会人数很少有超过5人的，平均人数比美国要略少。四是对于上市公司，美国对审计委员会独立性的要求非常高，如《萨班斯—奥克斯利法案》要求所有成员都必须“绝对”独立，因此审计委员会全部由独立董事构成。我国只要求一半以上为独立董事，不具备“绝对” 的独立性。五是美国公司审计委员会通常有单独的章程，明确规定审计委员会一年的工作进度表、委员会应该看到的文件，以及在关键审计事项上的立场和所承担的责任，但审计委员会成员并不会因为各自身份和任职差异而承担不同的责任（如审计委员会主席并不会比其他成员承担更多的责任）。相比而言，我国公司审计委员会迄今为止仍没有独立的章程，也就难以对审计委员会的行为进行清晰界定和有效规制。六是美国的监管机构和股东对审计委员会给予充分信任，促其积极和独立履职，但如果有审计委员会成员不尽职、失职或对公司造成损害，则他们会被替换掉，并承担相应的责任，甚至被起诉。相对而言，我国目前一些公司的审计委员会难以得到充分信任，工作主动性不 强，往往是被动履职，“不求有功，但求无过”等“躺平”现象比较突出。
中国公司审计委员会如何转型改革？
从上述比较分析不难发现，我国现行公司审计委员会还难以直接取代原监事会的职能。目前新公司法已经实施，如果我国公司用单层制董事会下的审计委员会来取代原监事会的职权，就必须在汲取我国公司原监事会和发达国家审计委员会有益经验的基础上，对我国现行的审计委员会制度进行调整和转型。
一是扩大职权，授权行使涵盖财务和非财务的全面监督权。我国现行公司审计委员会是双层制（董事会和监事会并存）下的审计委员会，由于监督权在监事会，审计委员会没有法律意义上的监督权。但审计委员会负责审计方面的决策咨询，在事实上又有一定的监督权，只是仅限于财务审计事 务，对于经理层的经营事项没有监督权。因此，基于新公司法，审计委员会扩权是必然选择，即除了原有的财务审计事项的决策和监督权，还应包括非财务审计事项的决策和监督权，尤其是对经理层经营的监督权。 
二是扩充人员，优化人员结构，加强培训。目前，我国公司审计委员会人数及结构都不能适应新公司法对审计委员会替代监事会的要求。考虑到新公司法下审计委员会同时负责财务事项和非财务事项的决策和监督，因此在人数上，应扩充到5人以上。在人员结构上，要实现审计委员会成员专业 或技能的多元化，并纳入职工董事（这一点在新公司法中已经明确），可以通过经常性培训加强对审计委员会成员的专业或技能培训，以不断提升他们应对多样化审计事务监督的能力。
三是实现审计委员会高度独立。为此，必须增加独立董事或外部董事的人数，并使更多的独立董事或外部董事充实到审计委员会。所谓“ 独立性”，不仅仅是独立于经理层，也要独立于股东。审计委员会要向股东汇报工作，但并不意味着股东可以对审计委员会随意干扰和干预，以最大限度保证审计委员会能够防范和发现各种违规行为，保证监督的最大效果。
四是制定审计委员会章程。在公司审计委员会职权和规模扩大的情况下，单独制定审计委员会章程变得很有必要。制定审计委员会章程的目的是确定委员会职责，规范委员会成员履职行为，明晰成员个体责任，明确委员会与内外部审计师的关系，保证审计委员会的独立性。审计委员会章程应由董事会审议通过。 
五是严格对审计委员会的评估。董事会要通过对审计委员会的评估，及时发现不尽职和失职的成员，并给予严肃惩戒，包括免职、赔偿等，以保证成员勤勉履职。 
六是国家监管机构应出台审计委员会实施细则，以适应上述改革，为审计委员会的有效运作提供更具操作性的法律支撑。（作者系北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、二级教授）

作者：高明华

来源：审计观察

编辑：孙哲



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